Arrêt 8C_667/2025 du 7 mai 2026

En bref

Une ordonnance d’exécution ne peut pas, sans délégation légale expresse, restreindre le cercle des bénéficiaires défini par la loi. En matière d’allocations familiales, l’art. 19 al. 1 LAFam rattache la notion de personne sans activité lucrative aux critères de l’AVS. L’art. 16 let. b OAFam, qui exclut d’emblée les personnes non séparées dont le conjoint perçoit une rente de vieillesse AVS, ajoute une limitation non prévue par la loi. Il dépasse ainsi le cadre de la simple exécution, viole le principe de la séparation des pouvoirs et demeure inapplicable.

Faits

Une assurée domiciliée au Tessin, titulaire d’un permis B, avait été nommée avec son époux suisse tutrice à titre provisoire de trois petits-enfants. Elle a demandé des allocations familiales en tant que personne sans activité lucrative.

La Caisse cantonale tessinoise de compensation pour les allocations familiales a refusé la prestation en se fondant sur l’art. 16 let. b OAFam: l’époux de l’assurée percevait une rente ordinaire de vieillesse AVS. Le Tribunal cantonal des assurances a admis le recours de l’assurée, considéré cette disposition d’ordonnance contraire à la LAFam et renvoyé la cause à la caisse afin qu’elle vérifie notamment les revenus réalisés en 2025 et le statut AVS de l’intéressée.

La caisse a recouru au Tribunal fédéral. L’OFAS a présenté des observations allant dans le sens de l’appréciation cantonale.

Droit

Le Tribunal fédéral admet d’abord la recevabilité du recours malgré le caractère de renvoi de l’arrêt cantonal. Une décision de renvoi est en principe incidente, mais elle peut causer un préjudice irréparable lorsqu’elle lie matériellement l’administration et l’oblige à rendre une nouvelle décision qu’elle tient pour contraire au droit. Tel était le cas ici, puisque la caisse n’aurait plus pu défendre la conformité de l’art. 16 let. b OAFam à la LAFam (consid. 1.1-1.2).

Sur le fond, la question centrale est celle de la validité de l’art. 16 let. b OAFam. L’art. 19 al. 1 LAFam prévoit que les personnes obligatoirement assurées à l’AVS qui y sont considérées comme personnes sans activité lucrative sont réputées sans activité lucrative au sens des allocations familiales. L’art. 27 al. 1 LAFam habilite le Conseil fédéral à édicter les dispositions d’exécution nécessaires, mais ne contient pas une délégation permettant de modifier ou de restreindre les droits définis par la loi.

Le Tribunal fédéral rappelle qu’une ordonnance d’exécution doit rester intra legem: elle peut préciser et concrétiser la loi, mais non créer, sans délégation expresse, de nouvelles restrictions aux droits des administrés, même si celles-ci paraissent compatibles avec le but général de la législation (consid. 7.1). Or l’art. 19 LAFam ne délègue pas au Conseil fédéral la compétence d’exclure certaines catégories de personnes du cercle des personnes sans activité lucrative; il n’est d’ailleurs pas mentionné comme base spécifique dans le préambule de l’OAFam (consid. 7.2).

L’interprétation littérale, historique et téléologique confirme cette lecture. Les trois versions linguistiques de l’art. 19 al. 1 LAFam renvoient aux critères de l’AVS. Les travaux préparatoires montrent que, si une première approche ne reprenait pas strictement le modèle AVS, le législateur a finalement choisi cette référence afin d’éviter la création de nouvelles catégories et de simplifier l’application administrative. L’argument de la caisse, fondé sur une phase antérieure des travaux parlementaires, repose donc sur une compréhension partielle et dépassée du processus législatif (consid. 7.2.2-7.3).

En excluant toute personne non séparée dont le conjoint touche une rente de vieillesse AVS, y compris lorsque cette personne est considérée comme sans activité lucrative selon les règles AVS, l’art. 16 let. b OAFam restreint indûment le champ d’application de l’art. 19 LAFam. Le Tribunal fédéral confirme ainsi son inapplicabilité. Les griefs tirés d’une éventuelle inégalité de traitement sont jugés insuffisamment motivés et, en tout état, incapables de prévaloir contre la volonté du législateur fédéral au regard de l’art. 190 Cst. (consid. 7.3-7.4). Le recours de la caisse est rejeté et le renvoi cantonal confirmé.