Arrêt 2C_28/2025 du 12 mai 2026

En bref

En droit zurichois, l’absence de réserve constitutionnelle générale et la large autonomie reconnue aux communes permettent à une ville d’introduire un salaire minimum communal, pour autant que le droit cantonal n’ait pas réglé la matière de manière exhaustive et que la commune puisse accomplir la tâche de façon aussi adéquate que le canton. La lutte contre la pauvreté malgré l’exercice d’une activité lucrative constitue une mesure de politique sociale distincte de l’aide sociale. Elle s’inscrit en outre dans les objectifs sociaux de l’art. 41 al. 1 let. d Cst., repris par la Constitution zurichoise.

Faits

À la suite de l’initiative populaire communale « Un salaire pour vivre », le Conseil communal de la Ville de Zurich a adopté, le 1er mars 2023, une ordonnance instituant un salaire minimum brut de 23 fr. 90 par heure pour les personnes travaillant majoritairement sur le territoire communal, avec diverses exceptions. L’ordonnance prévoit également un mécanisme d’adaptation, des contrôles, des sanctions pénales et administratives ainsi que des dispositions transitoires.

Après le retrait de l’initiative, l’ordonnance a été soumise au vote populaire en raison d’un référendum parlementaire. Les électrices et électeurs de la Ville de Zurich l’ont acceptée le 18 juin 2023. Saisi dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, le Conseil de district de Zurich a rejeté le recours d’une association. Le Tribunal administratif zurichois a en revanche admis le recours et annulé l’ordonnance, au motif qu’elle serait incompatible avec le droit cantonal.

La Ville de Zurich a recouru au Tribunal fédéral en invoquant principalement la violation de son autonomie communale.

Droit

Le Tribunal fédéral rappelle d’abord que, dans un contrôle abstrait d’une norme communale, il fait preuve d’une certaine retenue et n’annule une norme que si elle se soustrait à toute interprétation conforme au droit supérieur. La cause reste recevable même si l’autorité cantonale précédente a annulé l’ordonnance, dès lors que la Ville invoque une atteinte à son autonomie communale au sens de l’art. 50 al. 1 Cst. (consid. 1.3 et 2.2).

Le litige ne porte plus sur la compatibilité d’un salaire minimum avec le droit fédéral. Le Tribunal administratif avait admis que l’ordonnance communale ne violait ni la liberté économique, ni la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, ni la primauté du droit fédéral. Seule demeure litigieuse la question de savoir si le droit zurichois laisse une compétence suffisante à une commune pour adopter un salaire minimum (consid. 3.2).

Le Tribunal fédéral examine ensuite la Constitution zurichoise. Il retient que celle-ci ne contient pas de réserve constitutionnelle imposant qu’une nouvelle tâche publique repose sur une base constitutionnelle expresse. Les travaux préparatoires et la doctrine confirment que le catalogue des tâches publiques n’est pas exhaustif. Dès lors, l’introduction d’un salaire minimum étatique n’exige pas, en soi, une compétence constitutionnelle spécifique (consid. 4.5).

La Cour souligne ensuite la portée particulièrement large de l’autonomie communale zurichoise. Les art. 1 al. 4, 83 al. 1, 85 al. 1 et 97 al. 1 Cst./ZH consacrent l’indépendance des communes, leur confèrent un vaste espace d’action et expriment un principe de subsidiarité : les communes accomplissent elles-mêmes les tâches publiques lorsqu’elles peuvent le faire aussi adéquatement que le canton. Or la lutte contre la pauvreté des personnes actives, notamment dans un contexte urbain de coûts de la vie élevés, peut être poursuivie de manière adéquate au niveau communal. Rien n’indique que la Ville de Zurich serait moins bien placée que le canton pour agir dans ce domaine (consid. 4.6 et 4.7).

Le Tribunal fédéral écarte l’argument selon lequel l’art. 111 Cst./ZH et la loi zurichoise sur l’aide sociale excluraient un salaire minimum communal. L’aide sociale et le salaire minimum poursuivent certes tous deux un objectif général de lutte contre la pauvreté, mais par des moyens différents. L’aide sociale consiste en des prestations publiques subsidiaires, tandis que le salaire minimum agit sur la relation de travail afin d’éviter que l’activité lucrative ne conduise malgré tout à la pauvreté. Ces régimes sont donc complémentaires et non exclusifs. L’interprétation contraire de la loi sur l’aide sociale par l’instance précédente est qualifiée d’arbitraire (consid. 4.8).

Enfin, les objectifs sociaux de l’art. 41 al. 1 let. d Cst., repris à l’art. 19 Cst./ZH, renforcent cette conclusion. Même s’ils ne créent pas de droits subjectifs ni de nouvelles compétences, ils constituent des normes constitutionnelles et peuvent servir d’aide à l’interprétation. Le fait que les communes zurichoises soient expressément appelées à tendre à leur réalisation confirme que l’ordonnance zurichoise s’inscrit dans le cadre de leur autonomie (consid. 4.9).

Le Tribunal fédéral admet donc le recours, annule l’arrêt du Tribunal administratif et constate que l’ordonnance communale sur le salaire minimum redevient applicable dans son principe. Il appartient toutefois au Conseil municipal de Zurich de la mettre formellement en vigueur conformément à son art. 13 (consid. 5).