Arrêt 1C_438/2025 du 31 mars 2026

En bref

En principe, pour évaluer la conformité d'une antenne de téléphonie mobile adaptative à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI), il suffit d'indiquer le nombre de sous-réseaux (sub-arrays) et la puissance d'émission déterminante dans la fiche de données du site. Le droit fédéral n'exige pas d'y faire figurer explicitement le facteur de correction ni la puissance d'émission maximale possible, ces valeurs pouvant être déduites par calcul. Par ailleurs, selon le nouveau droit, l'extension d'une installation de téléphonie mobile existante située hors de la zone à bâtir est réputée, de par la loi, imposer son implantation hors de cette zone.

Faits

Une société a obtenu de la commission de construction locale un permis de construire, assorti d'une autorisation cantonale exceptionnelle au sens du droit de l'aménagement du territoire, pour étendre une installation de téléphonie mobile existante exploitée par Salt Mobile SA. Le projet est situé hors de la zone à bâtir dans le canton de Zurich.

Des riverains ont recouru contre ces autorisations. Après le rejet de leur recours par le tribunal cantonal de première instance, le Tribunal administratif du canton de Zurich a admis leur recours, annulé le permis et renvoyé l'affaire aux autorités inférieures pour complément d'instruction. La cour cantonale a jugé que la fiche de données du site était lacunaire, car elle n'indiquait pas précisément le facteur de correction ni la puissance d'émission maximale des antennes adaptatives. Elle a également estimé que les diagrammes d'antenne fournis en version papier violaient le droit d'être entendu en raison de leur imprécision, et que les cartes de couverture ne permettaient pas de prouver de manière adéquate l'implantation imposée par la destination hors zone à bâtir.

La constructrice recourt au Tribunal fédéral en concluant à l'annulation du jugement cantonal et à la confirmation du permis de construire.

Droit

À titre préalable, le Tribunal fédéral admet l'entrée en matière sur la décision incidente de renvoi, reconnaissant qu'elle cause un préjudice irréparable à la recourante, qui serait contrainte de modifier son projet contre son gré (art. 93 LTF).

Sur le fond, la cour examine d'abord les exigences posées à la fiche de données du site par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Elle rappelle que la législation fédérale dans le domaine du droit de l'environnement est exhaustive. En accord avec l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), le Tribunal fédéral retient que l'indication d'un fonctionnement adaptatif, du nombre de sous-réseaux (en l'espèce 16) et de la puissance d'émission déterminante est suffisante. En effet, le facteur de correction applicable et la puissance d'émission maximale possible se déduisent par un simple calcul mathématique à partir de ces données (ch. 63 annexe 1 ORNI). Exiger des autorités cantonales ou communales qu'elles imposent l'indication explicite de ces valeurs excède les prescriptions du droit fédéral.

Ensuite, concernant la prétendue violation du droit d'être entendu liée à la présentation des diagrammes d'antenne, les juges fédéraux relèvent qu'un calcul exact de l'atténuation directionnelle nécessite de toute façon le recours aux données électroniques. Durant la procédure devant le tribunal cantonal de première instance (qui dispose d'un plein pouvoir d'examen), les riverains ont pu consulter les tableaux numériques détaillant l'atténuation au degré près, transmis par le service cantonal spécialisé, et n'ont pas formulé d'observations supplémentaires. Une éventuelle violation du droit d'être entendu a ainsi été valablement guérie, rendant les exigences supplémentaires de la cour cantonale quant à la résolution des diagrammes imprimés injustifiées.

Enfin, la juridiction fédérale se penche sur la question de l'implantation imposée par sa destination hors de la zone à bâtir (art. 24 al. 1 let. a de la loi sur l'aménagement du territoire, LAT). Elle constate que le nouvel art. 24bis al. 3 LAT, entré en vigueur pendant la procédure, prévoit désormais que les adaptations et extensions d'installations de téléphonie mobile existantes hors zone à bâtir sont, de par la loi, réputées imposer leur implantation à cet endroit. Appliquant ce nouveau droit matériel immédiatement puisqu'il est plus favorable à la recourante, la cour juge que les exigences de l'instance précédente concernant la qualité des cartes de couverture pour prouver le besoin de l'installation sont devenues sans objet.

Le Tribunal fédéral admet par conséquent le recours et renvoie la cause au Tribunal administratif cantonal afin qu'il procède uniquement à la pesée des intérêts requise par l'art. 24 al. 1 let. b LAT, sans exiger de nouvelles données techniques de la part de la recourante.