Arrêt 1C_311/2025 du 20 avril 2026

En bref

Lorsque la mise à l’enquête d’une zone réservée produit, en vertu du droit cantonal, une interdiction immédiate et impérative de construire comparable aux effets de la zone réservée elle-même, le délai maximal de cinq ans prévu par l’art. 27 LAT commence à courir dès cette mise à l’enquête, et non seulement dès l’approbation cantonale. Les cantons ne peuvent pas prolonger de fait la durée initiale maximale fixée par le droit fédéral au moyen d’un effet anticipé du plan. Une prolongation décidée après l’échéance de ce délai est donc tardive.

Faits

Deux propriétaires détiennent une parcelle non bâtie de 4'480 m² aux Avants, sur le territoire de la commune de Montreux. Le terrain, colloqué en zone à bâtir par un plan de quartier de 1993, devait accueillir deux immeubles d’habitation avec garage souterrain. La Direction générale du territoire et du logement s’est opposée au projet, notamment en raison du surdimensionnement des zones à bâtir communales.

Un plan de zone réservée cantonale limité à cette parcelle a été mis à l’enquête du 24 octobre au 22 novembre 2018, puis approuvé le 21 novembre 2019. Il rendait provisoirement le bien-fonds inconstructible pour cinq ans, avec possibilité de prolongation de trois ans. En 2024, l’autorité cantonale a prolongé la zone réservée jusqu’au 21 novembre 2027. Le Tribunal cantonal a confirmé cette prolongation.

Les propriétaires ont recouru au Tribunal fédéral. Ils soutenaient en particulier que le délai de cinq ans devait courir dès la mise à l’enquête publique de 2018, moment à partir duquel leur parcelle était déjà soumise à une interdiction de construire en droit vaudois.

Droit

Le Tribunal fédéral écarte d’abord le grief relatif à l’établissement des faits. Dans la présente procédure, l’enjeu matériel n’est pas de réexaminer le principe même de la zone réservée, déjà confirmé par un arrêt cantonal entré en force, mais de déterminer si une prolongation pouvait encore être valablement ordonnée. Les caractéristiques essentielles de la parcelle retenues par l’instance précédente suffisaient à cet égard: terrain non bâti, situé en frange du territoire constructible, hors du périmètre compact d’agglomération et éloigné du centre de Montreux (consid. 2.2).

Sur le fond, l’art. 27 LAT permet d’instituer des zones réservées dans des territoires précisément délimités lorsqu’un plan d’affectation doit être établi ou adapté. Une telle zone ne peut être prévue que pour cinq ans au plus, le droit cantonal pouvant prolonger ce délai. En droit vaudois, l’art. 46 LATC prévoit une durée maximale de cinq ans, prolongeable de trois ans; l’art. 49 al. 1 LATC impose en outre, dès l’ouverture de l’enquête publique concernant un plan d’affectation, le refus de tout permis contraire à ce plan.

Le Tribunal fédéral rappelle que, selon l’art. 26 al. 3 LAT, les plans d’affectation acquièrent en principe force obligatoire lors de leur approbation cantonale. Toutefois, la zone réservée poursuit une finalité conservatoire particulière: elle vise à préserver la liberté de planifier et à empêcher des constructions susceptibles de compromettre la future planification. Pour cette raison, la doctrine et la jurisprudence admettent que ses effets puissent intervenir dès la mise à l’enquête publique (consid. 3.3.2).

Dans le canton de Vaud, l’interdiction découlant de l’art. 49 al. 1 LATC produit, dès la mise à l’enquête, un effet similaire à celui d’une zone réservée: l’autorité n’a plus de marge d’appréciation et doit refuser les autorisations contraires au plan projeté; la mesure touche indistinctement les propriétaires du périmètre concerné et bénéficie de la publicité de l’enquête. Dès lors, une interprétation conforme au droit fédéral impose de faire courir le délai de cinq ans de l’art. 27 LAT dès la mise à l’enquête, afin d’éviter une prolongation de fait de la durée initiale maximale sans examen spécifique de l’intérêt public et de la proportionnalité (consid. 3.3.3).

En l’espèce, la zone réservée avait été mise à l’enquête le 24 octobre 2018, alors que la décision de prolongation n’est intervenue que le 18 novembre 2024. Plus de six ans s’étaient donc écoulés depuis le moment où la parcelle était frappée par l’interdiction de construire. La prolongation était tardive. Le recours est admis, l’arrêt cantonal et la décision de prolongation sont annulés; le Tribunal fédéral précise toutefois que les autorités pourraient, le cas échéant, recourir à l’art. 47 LATC si la planification générale a atteint un degré de maturité suffisant (consid. 3.4 et 4).